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          點狀供地:創新供地方式激活鄉村旅游
          第一旅游網:www.15721848.com      發布時間:2018-10-30      字號:【


          插圖:王超

            前不久,吉林省發布吉林旅游“冰雪令”,包含土地政策、扶持政策、獎勵政策、惠民政策等多項務實舉措。據了解,凡投資鄉村旅游項目、符合各類規劃的,可實現“點狀供地”(也稱“點狀用地”)。

            值得一提的是,近年來,全國不少地區突破性采取點狀供地方式,為休閑旅游項目落地謀出路。點狀供地能否讓旅游休閑項目順利落地?這一政策實施過程中可能會面臨哪些問題以及如何破解?

            解決旅游用地痛點

            近年來,旅游用地落地難的問題一直受到各方面的重視和關注。鄉村旅游項目的用地同樣遇到了落地難的問題。部分從事文旅項目投資的企業提到,按照正常流程,用地要走“招拍掛”,且以每畝幾十萬元的拆舊復墾費為標準,動輒幾千萬元。這樣成本高、耗時長的用地指標審批程序,令項目的進度受到影響。

            記者了解到,很多地方政府的建設用地指標非常緊張,在優先滿足重大基礎設施建設、重大項目建設和城市新區建設之后,旅游景區項目通常被忽略。最近炒得沸沸揚揚的成都秀麗東方,就因用地指標問題遲遲得不到落實,最終被拆除違建設施。

            以山地多、自然資源豐富的重慶為例,該市不缺乏投資客投資休閑旅游項目的資金和意向,但卻一直少有成功的鄉村休閑項目出現。重慶市國土資源和房屋勘測規劃院張夢俐曾分析指出,主要原因有二:一是按傳統供地方式,無法解決供地問題以及農地轉用、占補平衡指標問題,項目難以落地;二是傳統供地方式屬于整片供地,對資金要求往往過高,令投資方望而興嘆。

            有專家指出,很多鄉村旅游項目,出于環境和景觀營造的角度,設施比較小型且分散,如果套用城市建設的成片用地方式,一則浪費,二則成本高,故而用點狀供地更符合實情。

            “現在旅游項目開發用地主要是參考城市的土地供地制度,采取塊狀用地作為基本出讓單位。整地出讓直接造成旅游項目用地成本過高。”四川大學旅游學院教授楊振之表示,以旅游度假村類項目為例,實際建設用地需求可能是數百畝的“量級”,然而按照塊狀供地邏輯,相應征地“量級”可能會上升到以千畝計,土地獲取成本倍增。如此,即便業主仍選擇投資,也難以開發出真正高品質旅游產品,必然會將其轉型為房地產項目,才可能回本盈利。“由‘塊狀供地’轉為‘點狀供地’是解決鄉村旅游用地問題的合理且關鍵選擇。”

            那么什么是點狀供地?通俗地講,點狀是相對于原來的片狀而言,是在一大塊土地上散點或者帶狀供給建設用地,其他的周邊土地可以通過租賃的方式來獲取。之所以推出點狀供地,是因為片狀供地的方式在農村很難行得通。

            北京吉奧金禾農業公司總裁、中國農科院首席科學家段然表示,點狀供地并非圈地式發展,而是在規劃指引下統一協調調度土地資源,是基于整體性的區域管理、統籌規劃下的有機分散,是結合農村村情、土地地情和市場行情的科學決策,有助于更深挖掘農村土地資源活力、優化土地利用格局、靈活處理鄉村發展過程中的各種 “疑難雜癥”。

            點狀供地的順利推行離不開國家對旅游用地問題的關注與重視,也離不開地方政府的積極創新探索,近年來,地方政府紛紛出臺專門的旅游發展用地保障政策文件。

            如重慶市國土資源和房屋管理局發布《關于貫徹落實〈關于用好農業農村發展用地政策促進農民增收的指導意見〉有關事項的通知(試行)》,提出對“確有需要開發休閑農業、鄉村旅游等建設項目的,探索實行規劃點狀布局和用地點狀征地”,《通知》發布后,巴南、武隆等地積極探索,使得羊鹿山旅游景區配套設施、歸原小鎮等項目得以落地,打通了農旅融合項目“規劃難、用地難”的瓶頸障礙,促進了鄉村旅游的發展。

            2018年年初,海南省人民政府《關于進一步加強土地宏觀調控提升土地利用效益的意見》提出,積極探索在百鎮千村、共享農莊以及其他旅游項目設施建設中,主體項目周邊用地保持原貌的情況下,采取分散化塊、點狀分布的方式“點狀供地”,進一步提升土地利用的精細化、精準化、集約化程度。

            2018年8月,廣東省政府出臺的《廣東省促進全域旅游發展實施方案》,對旅游用地方面提供了政策扶持。支持鄉村旅游創新用地方式,對充分利用山水林田湖等自然風景資源、開發鄉村旅游等旅游觀光建設項目用地,可實行點狀配套設施建設用地布局開發,按地塊獨立供地。

            謀劃項目落地出路

            近年來,全國不少地區已突破性采取點狀用地方式為休閑旅游項目落地謀出路,取得了建設用地供給上的重大突破,造就了杭州莫干山裸心堡、寧波九龍湖度假村等一批優秀的旅游休閑項目。

            浙江德清莫干山裸心堡項目采取“點狀供地、垂直開發”的方式,將項目用地分為永久性建設用地和生態保留用地,其中永久性建設用地建多少供多少,剩余部分可以只征不轉,以租賃、劃撥、托管等方式供項目業主使用。裸心堡僅新增建設用地12畝,其余八成的建筑是租用當地農房改造而成,園區內的200多畝山林,從村民手中流轉,保持原貌,大大節約了用地指標。

            位于重慶武隆仙女山鎮的歸原小鎮是通過點狀用地修建的一個鄉村休閑項目,項目總占地面積1163畝,主要包括36棟民宿建筑,其中25棟為新建民宿,11棟由原空置農房改造而來。據了解,目前已有3棟空置農房改造完成并投入使用,用于山里工作室、接待中心和茶室,其余8棟將陸續被改造成民宿、青年旅社、農事體驗工作坊等。歸原小鎮是通過點狀用地發展的一個成功案例,具有以點帶面、助推鄉村振興戰略實施的成效。

            四川省洪雅縣以“精心規劃、科學選址,因地制宜、合理利用,積極探索、循序漸進”為原則,實行用地分類管理,突破性采取點狀供地方式,保障旅游項目順利實施。例如,七里坪國家級度假區的項目用地,按地理環境進行點狀規劃、點狀報批、點狀供地,極大地減少了土地指標的占用,保障了項目的順利實施。

            廣東番禺為進一步提高土地利用率,契合旅游點狀開發需要,在“零占耕地”的基礎上,推行點狀供地破解旅游建設用地難題。在規劃區之外的“低丘緩坡”等尚未開發土地上,按照民宿、農家樂等零散分布旅游建設項目用地依山順勢“點狀布局、垂直開發”需要,實現點狀供地、點狀建設,未開發建設土地作為生態保留用地維持原狀。截至目前,涂茨鎮小海文旅度假建設項目和賢庠鎮沈家洋地塊楓康項目取得點狀供地規劃設計條件,節約建設用地指標60%以上。

            點狀供地不僅極大地減少了土地占用指標,解決了項目用地問題,還減輕了投資方的資金壓力。浙江省湖州市國土資源局土地規劃處處長沈指南曾表示,湖州的一個1200多畝的項目,按照原來的供地方式,1200多畝都要占用,但采用點狀供地方式后,現在實際占用用地指標僅21畝,其他生態保留用地采取租賃方式供地,大大節約了用地指標。

            “點狀供地在很大程度上也是對生態環境的保護。”知了國際帳篷露營基地項目投資人表示,利用這種供地新模式,項目在低丘緩坡中修建起來,并嚴格按照點狀供地面積等量開發,對未納入建設用地開發的部分作為生態保留用地,盡量避免對周邊生態林地的占用。實際效果是,一棟棟建筑與周邊的綠蔭融為一體,置身其中,青山綠水,觸手可及。

            楊振之補充說,點狀供地還有很多其他優勢,例如,政府管控能力加強,租賃為主的用地方式令旅游活動空間和環境空間界定清晰,最大化避免土地指標的浪費,便于對整個項目的旅游產品和體驗品質加以整體把控;保障項目用地,可以結合旅游項目建設類型的特點,因地制宜保障項目建設用地和環境用地的均衡配搭;簡化用地審批流程,結合國家的相關政策或用地法規進行簡化操作,使項目審批相對便捷。

            釋放土地資源活力

            點狀用地在很大程度上破解了鄉村旅游項目用地的難題,促進了鄉村的發展,但也應避免項目開發的風險,預防點狀供地推行過程中可能遇到的問題。

            值得關注的一點是生態保留用地租賃期限與建設用地出讓年限不一致的問題。例如歸原小鎮項目所租賃的耕地、林地租賃期限為12年,但建設用地上所建房屋產權為40年,這就意味著歸原小鎮項目的整體功能不能得到長期保障,難以杜絕因產權不一而帶來的問題。

            楊振之建議,應該調整點狀供地相關規劃政策。點狀供地會對控制性詳細規劃體系提出全新要求,需以規劃政策調整為先導;現行控制性詳細規劃是以塊狀用地為標準,界定相應的強制性指標對整體的地塊進行開發建設管控;點狀供地則需要控制性詳細規劃及修建性詳細規劃與概念性規劃的結合,以便于點狀用地政策的精準落地和執行。要做好土地利用總體規劃與城鄉規劃,旅游、農業、避暑休閑等專業專項規劃的銜接工作,實現點狀用地項目空間、布局“多規合一”。

            “點狀布局、垂直開發,要遵循生態優先基本發展原則,不‘攤大餅’化發展,精耕深作的同時兼顧民情、保持特色,實現縱深化發展。”段然表示,在實施點狀布局的同時,要注重功能組團,以“點”的影響力串聯多個地塊組合開發利用,實現“點狀布局、線性發展、區域輻射”的功能效果。

            還有部分專家建議,點狀供地要遵循生態環境發展規律,結合村情實際科學布局,按照“宜建則建、宜農則農、宜林則林”的原則做到“分類管理,有規有矩”。要統籌規劃開發地塊,合理安排建設項目,防止資源任意占用、無序開發,最大限度釋放土地資源活力。

            “通過點狀供地開發的鄉村旅游項目,建設過程中應堅定不移踐行‘綠水青山就是金山銀山’理念,杜絕以犧牲資源環境為代價來發展經濟的現象。”張夢俐表示,應乘著點狀供地政策的東風,在借鑒杭州、寧波等地先進經驗的基礎上,抓緊推行點狀供地試點,積極發展鄉村休閑旅游。(本報記者邢麗濤)


          來源:中國旅游報 責任編輯:繳美娜
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